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電子文件歸檔和電子檔案管理新模式

研究報告

電子文件是單位或個人在履行其法定職責(zé)或處理事務(wù)過程中，通過計算機等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲的數(shù)字格式的各種信息記錄。如同傳統(tǒng)紙質(zhì)文件一樣，電子文件一經(jīng)產(chǎn)生，就發(fā)揮著現(xiàn)實效用。其中一部分還將轉(zhuǎn)化成電子檔案，具有憑證、查考和保存價值。電子文件是形成單位的重要資產(chǎn)，需要得到妥善的管理和合理的使用。做好電子文件歸檔和電子檔案管理工作，不僅是檔案行政管理部門和各級各類檔案館的重點研究方向，也是各單位面臨的重要課題。

近年來，本市智慧城市和信息化建設(shè)加快推進，各機關(guān)企事業(yè)單位辦公自動化、電子政務(wù)普遍應(yīng)用并不斷發(fā)展，各類電子文件大量產(chǎn)生，并將進一步成為新生文件的主體，加之無紙化辦公的大勢所趨，更加突顯了電子文件歸檔和電子檔案管理理論、實踐探索的重要性和緊迫性。本課題旨在梳理電子文件歸檔和電子檔案管理工作現(xiàn)狀和存在的問題，分析相關(guān)問題的成因和解決對策，立足《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》相關(guān)規(guī)定，以及國內(nèi)外現(xiàn)有電子文件歸檔和電子檔案管理經(jīng)驗，通過試點，探索在自貿(mào)區(qū)建立與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力的電子文件歸檔和電子檔案管理新模式，并形成可復(fù)制推廣的經(jīng)驗，服務(wù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，順應(yīng)信息化條件下檔案管理發(fā)展新要求。

一、電子文件歸檔和電子檔案管理工作現(xiàn)狀

(一)我國電子文件歸檔和電子檔案管理基本情況

1、發(fā)展歷程

我國電子文件歸檔和電子檔案管理起步于對信息化發(fā)展的積極回應(yīng)。1996年，國家檔案局成立電子文件歸檔與電子案管理研究領(lǐng)導(dǎo)小組，集合有關(guān)力量進行相關(guān)研究，于1999年出臺了檔案管理領(lǐng)域的第一個國家標準《CAD電子文件光盤存儲、歸檔與檔案管理要求》(GB/T 17678-1999)，并于2002年頒布了《電子文件歸檔與管理規(guī)范》(GB/T 18894-2002)。

2003年，國家檔案局頒發(fā)的《電子公文歸檔管理暫行辦法》(國家檔案局6號令)，明確了電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價值的電子公文，制成紙質(zhì)公文與原電子公文的存儲載體一同歸檔，并使兩者建立互聯(lián)的“雙套制”模式。

隨著信息化進程的深入，福建、廣東、深圳、上海、浙江、天津等地，以及建筑、航天、測繪、核電等領(lǐng)域先后開展了相關(guān)工作實踐，進而推動了一系列檔案管理模式創(chuàng)新。2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《電子文件管理暫行辦法》，國家電子文件管理部際聯(lián)席會議制度隨之建立，標志著我國電子文件歸檔和電子檔案管理進入國家戰(zhàn)略視野，開始了自上而下的頂層設(shè)計和整體推動的新階段。其后，《電子文件管理系統(tǒng)通用功能要求》(GB/T 29194-2012)等一系列標準陸續(xù)頒布，相關(guān)配套政策、制度和國家級工程也在籌劃建設(shè)中。

2、經(jīng)驗總結(jié)

我國經(jīng)濟社會發(fā)展尚不平衡，各地區(qū)、各行業(yè)信息化發(fā)展差異較大，但各地在電子文件歸檔和電子檔案管理研究和實踐中，基本形成了兩方面的共識:

一是加強制度規(guī)范建設(shè)。即從政府層面制訂、出臺一系列的規(guī)章制度和技術(shù)標準，推廣帶動電子文件歸檔和電子檔案管理，同步推動電子檔案移交接收工作，如:浙江省建立電子檔案登記備份制度，將本地區(qū)電子政務(wù)系統(tǒng)各類文件、信息以及系統(tǒng)數(shù)據(jù)的容災(zāi)備份工作與電子文件歸檔、電子檔案管理和接收工作相結(jié)合，建立統(tǒng)一的電子文件(檔案)備份中心;天津市建立電子文件聯(lián)席會議制度，檔案局作為聯(lián)席會議的成員單位之一，為推動全市的電子文件管理工作，頒發(fā)了電子文件管理的檢查辦法;

二是加強系統(tǒng)平臺建設(shè)。即利用統(tǒng)一的政務(wù)網(wǎng)和OA辦公平臺，借助統(tǒng)一建設(shè)的電子公文交換平臺、電子簽章系統(tǒng)電子認證系統(tǒng)等基礎(chǔ)平臺，建設(shè)地區(qū)統(tǒng)一的電子文件歸檔電子檔案管理和電子檔案接收系統(tǒng)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)電子文件的集中歸檔和電子檔案的集中管理功能，如:福建省建立的電子證照(行政審批類電子文件)共享服務(wù)系統(tǒng)、福州市的“電子文檔管理中心”系統(tǒng)、深圳市的“文件檔案平臺數(shù)據(jù)庫(深圳市電子文件中心)”項目。

3、本市情況

上海的電子文件歸檔和電子檔案管理工作起步于上世紀90年代末。2005年一2013年間，上海市檔案局制發(fā)了《上海市電子公文歸檔管理實施辦法(暫行)》、《上海市電子檔案移交和接收管理試行辦法》、《上海市電子檔案和數(shù)字化檔案備份辦法》和《加強本市電子文件歸檔管理工作的實施意見》等制度規(guī)范，組織開展了18個市級機關(guān)的電子公文歸檔和電子檔案管理工作試點，同時進行電子檔案移交檔案館的工作研究。

2012年，上海市檔案館被國家檔案局列為國家電子檔案接收和長期保存系統(tǒng)的試點單位之一，并于2014年完成了電子檔案離線和在線接收等相關(guān)試點工作。為了加快進度、規(guī)范建設(shè)、有效服務(wù)，市檔案局組織研發(fā)了“上海市電子文件歸檔管理通用軟件”、“電子文件(檔案)移交接收系統(tǒng)”等信息系統(tǒng)，不斷健全完善系統(tǒng)功能，深化系統(tǒng)應(yīng)用和效果。

近幾年，上海逐步向更深層次、更多門類的電子文件歸格管理和電子檔案接收進館工作推進，如:上海市檔案館重點接收了上海世博會事務(wù)協(xié)調(diào)局OA系統(tǒng)形成的電子文件和“全景世博會”等系統(tǒng)。

(ニ)我國電子文件歸檔和電子檔案管理主要問題

我國的電子文件歸檔和電子檔案管理工作有了長足進步，但由于種種原因，目前尚未建立超科學(xué)、高效的電子文件歸檔和電子檔案管理體系，大量電子檔案還沒有得到妥善保管，存在失控、失存、失信、失用、失密的隱患，主要問題和成因如下：

1、檔案屬性不明確

檔案的本質(zhì)屬性是原始記錄性，具有重要的憑證依據(jù)作用。但是，電子文件特殊的生成環(huán)境，使得電子文件顯現(xiàn)與傳統(tǒng)紙質(zhì)文件不同的技術(shù)特性。從信息的記錄形式來看，電子文件是一種純粹的數(shù)字化信息，具有易改、易逝和對計算機系統(tǒng)的依賴性等特點:從其載體特性來看，電子文件又具有載體與信息的可分離性、信息存儲的不穩(wěn)定性等特點。

因此，電子檔案是否具有傳統(tǒng)意義上的檔案屬性，目前還沒有完全統(tǒng)一的意見。而我國目前尚未制定適用于電子文件歸檔和電子檔案管理的專門法規(guī)，現(xiàn)有的《檔案法》也未將電子檔案管理問題納入其中，電子檔案的憑證價值作用仍未得到法律法規(guī)層面的確認。

2、規(guī)范體系不健全

當(dāng)前的電子文件歸檔和電子檔案管理存在重技術(shù)研究，輕標準和制度配套的現(xiàn)象，技術(shù)與管理脫節(jié)，造成管理滯后。主要表現(xiàn)在:

一是各項制度的系統(tǒng)性不足，各規(guī)范標準之間有待銜接和互補;

二是規(guī)范體系結(jié)構(gòu)上不完整，一些涉及電子文件歸檔和電子檔案管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)(如歸檔整理、長期保存)、核心技術(shù)(如電子簽名、認證)和特殊格式(如網(wǎng)頁電子郵件)的標準不完備;

三是現(xiàn)有規(guī)范應(yīng)用不足，在實際工作中，現(xiàn)有的一些標準沒有得到充分的推廣應(yīng)用，部分規(guī)范的權(quán)威性和認可度不高。這些問題的存在在一定程度上造成了電子文件歸檔和電子檔案管理剛性不足、保障缺位、監(jiān)管薄弱的現(xiàn)象。

3、技術(shù)方案不成熟

在電子環(huán)境中，傳統(tǒng)的以載體保護、載體控制為中心的文件與檔案管理方法失效，系統(tǒng)控制成為管理的中心。電子文件歸檔和電子檔案管理工作對系統(tǒng)的依賴性較強，電子檔案較易被不留痕跡地改動而影響其真實性，較易因數(shù)量上和構(gòu)成要素上的不齊全而影響其完整性，較易丟失、泄密造成安全風(fēng)險，也較易隨著計算機軟硬件平臺的升級而影響其可讀性。

而目前的系統(tǒng)建設(shè)方案，一些需要在系統(tǒng)設(shè)計時實現(xiàn)的功能被忽視，加劇了平臺異構(gòu)、數(shù)據(jù)異構(gòu)和流程異構(gòu)等問題，導(dǎo)致文、檔系統(tǒng)難以有效銜接，電子文件和元數(shù)據(jù)采集、歸檔困難，電子文件歸檔格式和保存技術(shù)各異，電子文件歸檔和電子檔案管理功能缺失等情況。

除此以外，傳統(tǒng)工作狀態(tài)下文檔脫節(jié)、多頭管理和檔案管理人才等問題依然存在，在一定程度上加劇了電子文件歸檔和電子檔案管理工作的復(fù)雜程度，主要表現(xiàn)為:

一是文、檔分段管理的運行機制，加上各業(yè)務(wù)部門、檔案部門和信息技術(shù)部門多頭負責(zé)的信息化系統(tǒng)建設(shè)模式，影響了文檔一體化工作的順利開展，易出現(xiàn)電子文件處置較隨意的現(xiàn)象和信息易流失、易損毀、易泄密等安全風(fēng)險，也較難確保電子文件完整、準確、系統(tǒng)和高質(zhì)量歸檔，并得以長期有效保存；

二是檔案管理人員配備不到位、身兼數(shù)職、人員流動頻繁既懂檔案又懂信息技術(shù)的復(fù)合型人才緊缺等問題，限制了電子文件歸檔和電子檔案管理的工作基礎(chǔ)，使相關(guān)工作沿襲傳統(tǒng)手工管理的工作方法或是相關(guān)管理信息系統(tǒng)的低水平重復(fù)開發(fā)與應(yīng)用。

來源：蘭臺之家